餐厨280元/吨 建筑30元/吨,光大国际斩获泗阳固废项目

获悉,7月2日,江苏省泗阳县固废资源化综合利用项目采购发布结果公告,中国光大国际有限公司成为项目的中标社会资本方。

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成交信息具体如下:

(一)中标人名称:中国光大国际有限公司

(二)中标金额:

单价:280元/吨

单价:29.80元/吨

总投资额:贰亿贰仟伍佰柒拾玖万玖仟捌佰元整(¥:225799800.00元)。

(三)特许经营权期限:30年(含可研、立项、环评及建设期)

(四)中标人地址:香港夏悫道16号远东金融中心27楼2703室

5月16日,该项目发布招标公告,根据公告显示,项目详情如下。

项目概况

项目预算及限价:项目预算价约1.8亿元,建筑垃圾最高限价30元/吨、餐厨垃圾限价200-280元/吨、价格根据市场由企业之间自行商定。

项目地点:泗阳县意杨产业科技园内。

项目用地:使用土地约120亩。

项目规模:项目总投资额约1.8亿元人民币,按设计处理能力建筑垃圾1000吨/天、餐厨垃圾100吨/天(含地沟油、园林绿化与农贸市场有机物)、污泥60吨/天进行建设,但项目建成投入运营后不给予固废保底量。

项目主要服务范围:泗阳县县域内。

项目工艺:固废资源化综合利用项目采用国际、国内先进的资源化利用技术。

利用:一是将城市市政污泥、农贸市场及园林绿化有机物质、餐厨垃圾进行厌氧处理,产生的残渣进行焚烧或资源化利用处理;二是将建筑垃圾经过分拣处理后,进行资源化综合利用。

项目公司负责该项目的设计、投资、建设、运营、移交,政府负责对该项目实施监管并进行项目评估。

投资范围:

包括以下项目:可研、环评、立项、设计(包括初步设计和施工图设计)、投资、建设、相关设施设备采购、以及红线内场地平整和整个项目及相关配套建设、运营维护等;

项目回报机制:财政或产生固废的单位支付处理费用;固废资源化利用相关产品销售收入;县政府对建筑垃圾资源化利用的相关产品给予政策支持,即企业生产的经过环保和行业部门检测合格的产品,优先在政府工程中使用。

值得一提的是,该项目曾历经两次流标,原因都为:截至到报名时间结束,投标报名并购买招标文件的单位不足三家。

E20固废产业研究中心副经理、高级行业分析师李少甫以“从泗阳固废资源化项目看建筑垃圾、餐厨垃圾资源化商业模式”为主线,针对该项目进行了深度分析。

固废资源化综合利用

泗阳县项目将建筑垃圾、餐厨垃圾及污泥几种不同的固体废物集中处置统一招标,其中主要的原因在于这几种固体废物均可进行资源化综合利用。

建筑垃圾中的大部废弃物在经过分拣、剔除、破碎后都可以进行综合利用,并作为再生资源重新得到利用,如:

废弃混凝土和废弃砖石生产的再生骨料,可用于生产混凝土、砂浆、墙板、地砖等建材产品;

废砖瓦生产骨料,可用于生产再生砖等建材产品;

废弃木材等可直接用于重建建筑或作为木质生产再生板材或造纸等;

废弃钢材等金属废材可直接再利用或回炉加工;

等等……

而餐厨垃圾、污泥甚至农贸市场及园林绿化产生的有机废物具有相似性质,可进行协同处理,通过厌氧发酵产生沼气形成资源化利用,剩余的残渣也可焚烧发电或进行其他资源化利用处理。

固废资源化特许经营

近期在“无废城市”概念带动下,建筑垃圾资源化利用项目频出,大部分项目采用了特许经营的模式进行运作。关于建筑垃圾特许经营的合规性问题,毕马威企业咨询(中国)有限公司基础设施投融资(IGH)合伙人李炜表示,建筑垃圾项目采用特许经营,符合现行政策规定。一是原建设部2005年出台的《城市建筑垃圾管理规定》(第139号文)明确“处置建筑垃圾的单位,应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请,获得城市建筑垃圾处置核准后,方可处置”以及“建筑垃圾处置实行收费制度,收费标准依据国家有关规定执行”,这使建筑垃圾处置具有获得批准许可方可经营且可收费获得经营性收入等特许经营的特征。二是根据2015年六部委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(25号令),该办法覆盖能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,建筑垃圾也在属于上述领域。三是多个地方出台的建筑垃圾处理有关办法,明确适用特许经营,如湖南省、山东省等均有相关政策出台。

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餐厨垃圾与建筑垃圾的处理的特许经营商业模式上也有相似之处。首先从项目的本质来看,由于项目设施资产具有一定产权属性,且可以被运营,同时可以按处理量进行结算(具有明确的量价机制),因此属于具有“可运营性”的含基础设施建设的b类项目(环保领域PPP四分类请参考:薛涛:如何做好PPP?)。项目运营费(建筑垃圾处理费、餐厨垃圾处理费)由政府直接支付时,项目具有与政府结算的量价机制,可能设置垃圾保底量条款。但在泗阳项目招标文件中明确了“项目建成投入运营后不给予固废保底量”的条款。

而建筑垃圾处理项目也有直接向产废企业(使用者/用户)收取建筑垃圾处理费的情形,此种情形下实际采用的是受益者(使用者)付费的量价机制,再考虑到建筑垃圾资源化产品具有一定的商品属性,项目具有较强的可经营性,则项目更接近于a类政府监管型特许经营(可类比供水项目)。在完全脱离政府补贴的情况下,这类项目更容易私有化(即成为完全的商业化行为)。

可以看到的是,这两种类型主要的区别点在于a类政府监管型特许经营项目中社会资本承担由于使用量不确定所带来的需求风险,政府在项目覆盖范围内授予绝对或相对的(独家经营)垄断权作为补偿。若政府在合约中同时设置了保底量的安排,则项目在一定程度上转向b类,且承诺保底量越接近设计处理规模,则项目越接近b类。相对而言采用b类政府购买型特许经营的项目中则不需要、也无法授予行政垄断权。而在泗阳项目中,招标文件有明确的“项目建成投入运营后不给予固废保底量”的条款,使得该项目在形式上属于添加了经营性要素的“a+b”模式且更接近a类。不设置保底量的设计在建筑垃圾项目中较为常见,但在餐厨垃圾项目中则一般会设置保底量,泗阳项目中社会资本承担了建筑垃圾及餐厨垃圾的收运责任,并将承担更多的需求风险。

另外在a类项目模式下,建筑垃圾处理项目的社会资本方直接向产废企业收费,是直接的买卖关系(购买建筑垃圾处理的服务),而在这其中,政府为监管方,若社会资本与政府发生争议,需要走行政复议途径;而在b类项目模式下,建筑垃圾处理及餐厨垃圾处理项目的社会资本方与政府均存在直接的买卖关系,属于买卖的双方主体,此时争议解决使用的是仲裁或民事诉讼途径。

从城市管理的角度来看,虽然建筑垃圾和餐厨垃圾的处理都存在一定的公益性,但从商业模式角度来讲,其实质的“使用者”(或“污染者”)十分明确,有明确的支付主体,适用于“使用者付费”的模式。但仍然需要依靠强大的政策支持和强迫性外力来规范污染者行为(避免偷排、不当处理等行为)。一方面对环境内部效益有增进作用,另一方面也为运营企业获得稳定、足量的建筑垃圾和餐厨垃圾保障其项目平稳运营提供一定帮助。

当强迫性外力不足时,污染企业(建筑单位)没有形成良好的付费意识,则其形态类似于目前我国大部分的餐厨垃圾处理项目,由于餐厨垃圾本身具有一定价值(泔水猪、地沟油),大部分地方监管力度不足,导致始终不能杜绝违法收运及处置,容易形成“卖掉还能赚钱,为什么要付费收运”的错误理念,此时城市管理的公益性占据主导,以无害处置为基本导向,政府需要进入交易界面,为项目公司提供相应的支持,采用b类政府购买型特许经营。而当政策支持力度足够(违法成本足够高)、强迫性外力足够大时,污染企业有良好的付费行为,则此时的建筑垃圾项目形态更接近于危废处理项目。虽本质上来讲仍存在一定的公益性,但已基本形成完全的商业化行为,即简单的“买卖”行为,由污染企业自觉、自愿购买垃圾处理企业的建筑垃圾处理服务,签订服务协议,此时污染者付费(或使用者付费)模式占主导,原则上政府无须介入交易界面,交易得以深度商业化,则更适宜采用a类政府监管型特许经营。值得注意的是,虽然政府无须介入交易界面,但并不代表政府在此过程中没有责任,政府在此模式下的建筑垃圾处理项目中的主体责任主要体现在以下两方面,一方面是政策性的支持,也就是前面所讲的政策支持及强迫性外力,在此类项目中具体来看就是出台相应的政策以:

1. 加强对产废企业的行为监管及处罚,确保偷排违法成本足够大;

2. 规范收运过程,可赋予收运单位特许经营权,或交由建筑垃圾处置企业一并特许经营(类似于厂网一体化);

3. 对建筑垃圾资源化产品给予适当补贴或促进销售政策(如强制要求建筑企业采购一定比例的合格再生骨料等);

4. 通过准确的全流程(建筑垃圾收运、处置)成本测算,给予科学、合理的政府指导价格规范市场行为,避免由特许经营带来的行政垄断使得市场定价混乱。而另一方面则是对项目的运营进行充分监管,做好“裁判员”的工作。

特许经营vsPPP

无论是建筑垃圾处理项目还是餐厨垃圾处理项目,除了特许经营外,目前市场上均有采用PPP模式开展的案例。总体来看,采用PPP模式程序较为复杂,且受制于财承10%红线影响,部分地方有明显的回避倾向。但同时PPP方式所带来的项目稳定性和合作长期性特征则成为其主要优势。PPP模式下,项目便于安排装备升级、设施扩建或新建(移动式),带来相应的投资和现金流的增加,再加上长期稳定的合同关系,使得项目更加符合子长市场的偏好。

对于特许经营与PPP的选择,李炜认为可能主要是三方面的原因,一是有关的政策要求或鼓励采用特许经营,地方有按规定推动建筑垃圾及餐厨垃圾处置或资源化利用特许经营的依据;二是当前PPP政策趋严,规范的程序较长,且地方财承空间有限或已接近警示线甚至10%红线,地方对PPP模式的使用较为慎重;三是与危废处理类似,建筑垃圾及餐厨垃圾资源化利用带来的经营性收入较多,覆盖一定或全部成本并获得一定回报,实现使用者付费的可能性存在,地方政府额外付费或给予补助的需求较低,因此选择特许经营。

资源化项目需求风险

从需求风险角度来看,项目主要面临两方面的需求风险,一是处置企业是否有足量(与设计处理能力或实际处理能力相比)的入厂垃圾进行处置,当入厂垃圾量低于预期(可研),项目整体收益会受到较大影响。建筑垃圾方面来看,由于很多建筑垃圾产生及运输企业为图降低成本,选择非法弃置或堆弃,不愿将建筑垃圾卖给资源化利用企业,导致资源化利用企业原料供应不稳定,运营成本上涨。而从餐厨垃圾方面看,也面临相似的问题,餐馆等餐厨垃圾产生单位选择将餐厨垃圾(泔水)及废弃油脂贩卖,最终形成泔水养猪及地沟油虽然现行法律法规严格规范,但仍有地下产业链的存在,使得正规餐厨垃圾收运、处理厂商无法获得足量的餐厨垃圾进行运营。

二是来自资源化产品的消纳,根据E20研究院研究分析,固废处理行业中的资源化产品基本可分为三大类,网络刚性产品、大宗商品及定制输出产品。其中网络刚性产品主要是指焚烧发电及有机垃圾处理产生的沼气经过(电网、天然气管网)进行上网销售,实质是政府(或电网公司、天然气公司)的全额包销行为,这种方式产品的销售基本不存在需求风险。大宗商品主要是指有机垃圾处理过程中产生的再生油脂、可回收物处理过程中产生的再生金属等等,虽没有政府的包销行为,但油脂、金属等产品属于大宗商品,有较大的市场,且价格公开透明,虽存在一定需求风险,但销售途径基本无虞。

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而最后一种定制输出产品,如建筑垃圾处理项目中的再生建材、餐厨垃圾处理项目中的有机肥料等需求风险最为明显。建筑垃圾方面虽然目前使用建筑垃圾生产出来的建材已经达到了相关的建材标准,但社会和市场认可度较低,导致产品的推广利用仍存在较大困难。资源化产品的价格比普通的建材并没有价格优势,使再生建材在市场上缺乏竞争优势。而餐厨垃圾处理方面,目前有机肥方面的标准较不完善,部分项目所在地政府以园林用肥形式提供部分的包销,在一定程度上降低了社会资本在末端承担的需求风险。

在泗阳项目招标文件中提到“县政府对建筑垃圾资源化利用的相关产品给予政策支持,即企业生产的经过环保和行业部门检测合格的产品,优先在政府工程中使用”,实际提供了部分包销的政策,承担了项目的部分需求风险。

对于建筑垃圾处理项目的需求风险,李炜表示,社会企业主要面临“两头”的风险:一是能否收集足够量的建筑垃圾;二是建筑垃圾资源化处置产生的产品能否销售出去。前一种风险可以通过严格可研审批控制项目规模、制定配套政策确保建筑垃圾收运至指定地点集中处置等方式予以降低,后一种风险则需要社会企业自身对资源化后端产品市场有合理的判断。

处理费分析

从泗阳项目来看,中标价格为餐厨垃圾280元/吨,建筑垃圾29.8元/吨。

建筑垃圾可简单分为4个等级:第一等级是均质化程度较高的建筑垃圾(主要是指拆墙垃圾),较容易处理,且后端资源化产品价值较高。第二等级是均质化程度稍差的建筑垃圾(拆房垃圾),里面会混入少量低价值杂质如玻璃、墙皮等,处理难度稍大,产品价值较第一等级稍低。第三等级是一般装修垃圾,均质化程度和产品价值较前两等级有大幅下降,处理难度也有一定提高。第四等级是建筑垃圾、装修垃圾、甚至大件垃圾的混合物,各方面较第三等级均有一定程度下降。泗阳项目招标文件中提到项目中的建筑垃圾是指“泗阳县城区内所有建筑垃圾(拆迁垃圾、市政垃圾、工程垃圾与装饰装潢垃圾)”,明显属于上面所提的均质化程度最低的第四等级。

根据这个分类,项目的一般付费模式也会稍有区别。前两个等级建筑垃圾处理成本相对较低,同时资源化产品的出路及价值在一定程度上可以得到保障,因此政府可不提供补贴,仅依靠资源化产品维持盈利;而后两个等级的垃圾处理成本较高,且产品价值较低,一般需要政府补贴。

另外泗阳项目招标文件中指出,对建筑垃圾进行“收集、运输与资源化利用”。因此可简单理解为项目对于建筑垃圾付费29.8元由对均质化较低的建筑垃圾资源化处理进行的补贴以及收运费两部分组成。

而从餐厨垃圾价格来看,根据E20研究院固废产业研究中心统计,2018年我国餐厨垃圾收运项目平均价格在200元/吨左右,餐厨垃圾处理项目平均价格在150元/吨左右,而收运处置一体化的平均价格在280元/吨左右,低于单独收运处理的总价格,总体来看集约化优势明显。而在泗阳项目中,“对餐厨垃圾进行专业化收集、运输与资源化利用处理”,也就是说泗阳项目属于收运一体化项目,其价格280元/吨与当前我国餐厨垃圾收运一体化处理项目的平均价格基本吻合。

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